《海南省人民政府办公厅关于开展全域土地综合整治试点的意见》新闻发布会
(2020年12月30日)

陈曦：女士们、先生们，大家下午好!欢迎参加海南省新闻办公室举办的新闻发布会。今天发布会的主题是《海南省人民政府办公厅关于开展全域土地综合整治试点的意见》的发布和相关政策解读。出席本次发布会的有：省自然资源和规划厅副厅长贾文涛、省自然资源和规划厅总工程师郭旭东、省自然资源和规划厅国土空间生态修复处包焱处长。首先请省资规厅贾文涛副厅长介绍《试点意见》有关情况。

贾文涛：各位记者朋友，女士们、先生们，大家好!下面，我就海南省人民政府办公厅近日印发的《关于开展全域土地综合整治试点的意见》(以下简称《意见》)相关背景和总体考虑，向大家做个说明。

2003年以来，浙江省委省政府一以贯之地推动实施“千村示范、万村整治”工程，2018年又部署实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程，树立了乡村振兴和生态文明建设的标杆。习近平总书记多次作出重要批示，要求深入总结浙江“千村示范、万村整治”工程经验，推广浙江好的经验做法，久久为功，建设好生态宜居的美丽乡村，不断谱写美丽中国建设的新篇章。开展全域土地综合整治试点，是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”批示精神的重大举措，是党中央、国务院在全面建成小康社会关键时期作出的重要战略部署。

全国各地多年来的探索实践表明，土地整治是解决国土空间问题、推进乡村振兴的重要平台和抓手。步入社会主义生态文明新时代，社会主要矛盾已发生变化，面对新形势新任务新要求，需要以更高的站位、更宽的视野、更大的格局谋划和推进土地整治。全域土地综合整治可以看作是土地整治发展的高级阶段，更强调“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性特征。

就我省来看，乡村空间布局无序化、耕地碎片化、资源利用低效化、生态质量退化等问题目前仍比较突出，是制约乡村振兴战略实施和高质量发展的短板。开展全域土地综合整治，是解决乡村突出问题，助力百镇千村、共享农庄、乡村民宿等农村三产融合发展和为自贸港建设提供要素保障的一把“金钥匙”。因此，制定出台《意见》不仅重要而且也非常必要。

《意见》共十个条款，分为总体要求、激励政策、运行管理三个板块。

关于总体要求。《意见》提出，要坚持规划引领、综合治理。在编制村庄规划或实施方案时，要将整治任务、指标和布局落实到具体地块，通过高起点规划、高标准设计，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化耕地格局，整治废弃土地，盘活存量建设用地，修复治理水体、土壤等生态环境，提升土地节约集约利用水平和生态服务功能，构建全域生态宜居与集约高效的土地保护和利用新格局。要强化底线思维，坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、违背农民意愿搞大拆大建、破坏乡村风貌和历史文脉、破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观等现象的发生。

关于激励政策。《意见》提出了七项具体政策。一是允许科学规范调整永久基本农田布局，确保整治区域内永久基本农田数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片。同时提出，经整治后达到永久基本农田标准的一般耕地，纳入永久基本农田储备区，简化调出零星分散、规模过小、不易耕作和质量较差永久基本农田的程序。二是保障农村产业融合发展用地需求，鼓励地方以全域土地综合整治为平台，统筹运用集体经营性建设用地入市、依法依规整治入市等政策，盘活用好乡村存量建设用地资源。三是优化城乡建设用地增减挂钩政策，允许通过综合整治节余的建设用地指标在省域范围内流转使用，生态移民搬迁、易地扶贫搬迁节余的建设用地指标优先交易，实行拆旧区复垦与建新区耕地占补平衡分离管理，拆旧区可以因地制宜复垦为林地、草地等生态用地。四是以土地综合整治作为补充耕地主要途径，规范新增耕地调查认定和指标交易，综合整治产生的新增耕地指标优先在省域内调剂使用，严格控制未利用地开垦。五是建立多元化投入机制，鼓励市县政府在统筹使用各类涉地涉农资金的基础上，积极引入金融和社会资本，加大对全域土地综合整治投入。六是实行新增建设用地计划指标奖励，把自然资源部为支持全域土地综合整治试点工作下达的新增建设用地计划指标，由国家试点所在市县政府、洋浦经济开发区管委会、省农垦投资控股集团有限公司统筹安排使用。七是构建农民权益保障和利益共享机制，鼓励农村集体经济组织和农民通过参与工程施工增加收入，按照规定落实减免乡村建设相关税费规费政策，创新集体股权和权益长效保障机制。

关于运行管理。总的思路是，落实“放管服”改革和权责对等要求，简化试点审批管理程序，由市县政府、洋浦经济开发区管委会负责全域土地综合整治实施方案的审批和整体验收。省级成立国土整治与生态修复领导小组，统一领导协调实施全域土地综合整治工作。

总的来说，开展全域土地综合整治，不能把政策工具当成目标，要不忘促进乡村振兴和生态文明建设的初心，在确保耕地面积有增加、耕地质量有提升、建设用地有减量、生态保护红线不突破4条底线的前提下，鼓励地方大胆探索创新，形成符合海南实际、具有海南特色的全域土地综合整治模式，建成一批生态宜居宜业的美丽村镇。

我先介绍到这里。

陈曦：下面是记者提问环节，哪位记者要提问请举手示意。在提问前，请先介绍自己代表的媒体机构。

新华网记者：在海南，人们“祖屋”“祖宗地”的观念根深蒂固，目前还存在很多土地利用管理历史遗留问题。请问开展全域土地综合整治对科学合理开发利用土地资源有何作用和意义?

贾文涛：从国土空间开发格局看，海南与很多地方类似，在城镇化快速发展阶段，一方面城镇空间在扩张，另一方面乡村建设用地规模不减反增，土地散乱、废弃、闲置、低效利用的问题比较突出，客观上形成了对农业和生态空间的双重“挤压”。习近平总书记曾强调指出，当生态空间和建设空间比例失调时，环境容量就不可避免减少，污染就必然加重;同时还强调，生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的，要解决这个问题，就必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫。

开展全域土地综合整治，首要目标就是通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，调整优化空间格局，整治废弃土地，盘活存量建设用地，修复治理水体、土壤等生态环境，提升土地节约集约利用水平和生态服务功能，构建全域生态宜居与集约高效的土地保护和利用新格局。

《意见》明确了保障农村产业融合发展用地需求和优化城乡建设用地增减挂钩政策的具体措施，鼓励地方以全域土地综合整治为平台，围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。

海南日报记者：《意见》提出在全域土地综合整治中过程中可以调整永久基本农田布局，那么在具体工作中如何操作?能否进一步介绍一下?

郭旭东：我们知道，我国国家实行最严格的耕地保护制度，划定并严守永久基本农田是落实最严格耕地保护制度的重要方面。一般情况下，不得擅自调整和占用永久基本农田，确需占用的，要按规定报国务院审批。2019年1月，自然资源部农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)，文件明确了“开展农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的，在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，制定所在项目区范围内永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村部门主管部门负责审核”，可以进行调整。2019年12月，自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点的通知》(自然资发[2019]194号)明确“开展全域土地综合整治，整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理。”因此，在土地综合整治中可以适度调整永久基本农田布局，这是对开展全域土地综合整治工作的一项重要支持政策。

调整永久基本农田布局必须要坚持四个原则，一是数量不减少，就是新增的永久基本农田面积不得少于调整面积的5%;二是质量不降低，调整的永久基本农田质量总体比调整前质量高;三是生态有改善，要把永久基本农田布局调整与整治区域内农田水利基础设施与防护林等建设结合起来，提高区域土地生态功能;四是永久基本农田布局更加科学优化，集中连片程度提高。此外，调整过程中要保持永久基本农田布局总体稳定，做到“大稳定、小调整。”

具体步骤是这样的：(一)方案编制。市县自然资源和规划部门会同农业农村主管部门组织编制整治区域内永久基本农田布局调整方案(以下简称调整方案)，报市县政府组织论证。(二)论证报批。市县政府组织调整方案论证，开展实地勘查，作出论证意见。(三)审核批复。调整方案论证通过后，由市县政府将调整方案报省自然资源和规划主管部门与农业农村主管部门审核。审核通过后，出具审核意见书。市县根据审核意见书，实施永久基本农田布局调整工作，并按程序纳入国土空间规划和村庄规划。(四)验收备案。布局调整方案实施结果验收后，更新完善永久基本农田数据库，报省自然资源和规划部门备案。

目前我们会同省农业农村厅起草了“关于做好农村土地综合整治涉及永久基本农田布局调整有关工作的通知”。对全域土地综合整治涉及永久基本农田调整将作出更加明确规范的要求。

南国都市报、南海网、新海南客户端：刚才提到“建立多元化投入机制，解决资金来源问题”。能否介绍一下社会资本投入全域土地综合整治有哪些激励政策?

包焱：国家和我省都积极探索生态修复市场化投入机制。国家层面已在全国部署全域土地综合整治试点，要求建立相关制度和多元化投入机制，助力乡村振兴;2019年自然资源部出台了探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见，通过赋予一定期限的自然资源产权等政策，激励社会主体投入矿山生态修复，并且还正在制定鼓励社会资本参与生态修复政策，进一步推进多元化投入机制。

我省激励社会资本投入全域土地综合整治的政策主要有5个亮点：一是农村产业融合发展用地政策。在保障村庄建设用地刚需的前提下，鼓励利用腾退节余的建设用地通过入市或入股联营等方式发展农村产业，盘活农村土地资源，保障产业项目落地。二是耕地指标优先交易政策。规定全域土地综合整治产生的新增耕地指标优先交易，并且不纳入补充耕地省级统筹范围，即省里不从中分享20%的耕地指标。三是城乡建设用地增减挂钩政策。规定节约建设用地指标按照增减挂钩政策，可在省域内流转，突破了原跨市县增减挂钩仅限于各类贫困县，让增减挂钩成为普适性的政策。四是灵活性施工用工政策。鼓励当地农民参与施工获取劳务收益，达到企业降成本、农民有收益的良性互动，同时确保项目顺利实施。对土地平整、植树造林、小型基础设施建设等技术要求低的简易工程，鼓励由村民委员会或村民小组组织当地农民施工。五是其他投资政策。要求统筹相关财政资金、创新融资机制、撬动金融和社会资金。中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》鼓励各类社会主体参与生态保护修复，对集中连片开展生态修复达到一定规模的经营主体，允许在符合土地管理法律法规和国土空间总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用1-3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。全域土地综合整治涉及历史遗留矿山生态修复，可按自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见中的政策来具体实施。

海南广播电视总台记者：在征地问题上总会遇到一些阻挠，《意见》也提出了“鼓励市县政府在统筹使用各类涉地涉农资金的基础上，要积极引入金融和社会资本，加大对全域土地综合整治投入。”那么，如何做好金融和社会资本介入工作，有效解决征地问题?

包焱：这个问题实质上是全域土地综合整治试点工作如何获得农村群众支持的问题。

首先，我们要把政策宣传好。国家十分关爱农村老百姓，三农问题一直是国家关注的重点。习近平总书记让全国学习浙江“千村示范、万村整治”工程的成果经验，充分说明了全域土地综合整治是实现乡村振兴行之有效的重要途径。在试点工作过程中，要把全域土地综合整治可取得的生态、经济、社会等综合效益给老百姓讲透讲实，争取最大支持。

其次，要充分地、全过程地保障农民的知情权、参与权、监督权、财产处置权、收益权，让农民共享全域土地综合整治的成果。在试点选址时充分尊重民意，选择群众基础好、农民意愿强的地方作为试点。在编制试点实施方案、村庄规划、工程实施的过程中，要充分保障农民参与、听取村民意见、反映村民诉求;通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方便村民了解和查询试点实施的内容，做到决策的全过程公开透明，最大限度地避免或减少公众猜测。全域土地综合整治试点，禁止违背农民意愿搞大拆大建，一般不需要征收土地。在试点实施过程中，涉及占用土地等要依法进行补偿的，由农村集体决策是否同意并给予补偿。另外还有我前面介绍过的，发挥农村集体组织作用，鼓励当地农民参与施工获取劳务收益，同时确保项目顺利实施。

总的来说，全域土地综合整治的出发点必须是为民造福，它的底线是绝对不能侵害农民权益。

陈曦：由于时间的关系，今天的发布会到此结束!